Behinderung der Personalratsarbeit
von Fachanwalt für Arbeitsrecht Dr. Heiko Peter Krenz, Berlin
In letzter Zeit stand besonders die Behinderung der Betriebsratsratsarbeit im Fokus der Öffentlichkeit. Zu denken ist z.B. an die Fälle Volkswagen und Siemens. Daraus ergibt sich automatisch die Frage: Gibt es vergleichbare Regelungen oder Fälle auch im Personalvertretungsrecht? Die Antwort ist relativ einfach. Als artverwandte Fassung des Betriebsverfassungsgesetzes enthalten die personalvertretungsrechtlichen Gesetze selbstverständlich vergleichbare Regelungen. Ähnlich prominente Fälle wie im Betriebsverfassungsrecht sind bislang aber noch nicht an die Öffentlichkeit gedrungen. Es liegt in der Natur der Sache, dass die Dunkelziffer nicht benannt werden kann. Tatsächlich gibt es im Personalvertretungsrecht einige Regelungen, wodurch die ungestörte Personalratstätigkeit geschützt wird.
I. Regelungen zum Schutz der Personalratsarbeit
Die Grundregelung findet sich bereits zum Beginn des Gesetzes in § 8 BPersVG. Dort heißt es:
Ȥ 8 BPersVG
Personen, die Aufgaben oder Befugnisse nach diesem Gesetz wahrnehmen, dürfen darin nicht behindert und wegen ihrer Tätigkeit nicht benachteiligt oder begünstigt werden; dies gilt auch für ihre berufliche Entwicklung.«
Der mit § 8 nahezu wortgleiche § 107 Satz 1 BPersVG regelt eine unmittelbare Anwendung dieses Grundsatzes für die Länder, sodass es nicht ihrer Übernahme in die LPersVG bedarf:[1]
»§ 107 BPersVG§ 8 BPersVG
Personen, die Aufgaben oder Befugnisse nach dem Personalvertretungsrecht wahrnehmen, dürfen darin nicht behindert und wegen ihrer Tätigkeit nicht benachteiligt oder begünstigt werden; dies gilt auch für ihre berufliche Entwicklung. (...)«
Eine Sonderregelung enthält § 99 BPersVG, wodurch sichergestellt werden soll, dass u.a. die Wahl und die Tätigkeit der Personalvertretungen nicht behindert oder in einer der guten Sitten verstoßenden Weise beeinflusst wird:
Ȥ 99 BPersVG
(1) Wahl und Tätigkeit der Personalvertretungen und der Jugendvertretungen oder der Jugend- und Auszubildendenvertretungen dürfen nicht behindert oder in einer gegen die guten Sitten verstoßenden Weise beeinflusst werden.«
Soweit es um die ungehinderte Tätigkeit der Personalvertretung geht, entspricht dies den Regelungen der §§ 8, 107 Satz 1 BPersVG. Hinsichtlich des Verbots der Behinderung und Beeinflussung der Personalratswahlen finden sich in den §§ 24 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 3 Satz 1, 56 BPersVG weitere Regelungen. Daneben werden die Personalratsmitglieder durch die Vorschriften vor Versetzungen und Abordnungen (§ 47 Abs. 2 BPersVG) sowie vor Kündigungen geschützt (§ 47 Abs. 1 BPersVG, § 15 Abs. 2 KSchG).
II. Behinderung der Personalratstätigkeit
Prinzipiell ist der geschützte Personenkreis sehr umfassend, weil alle Personen geschützt sind, die Aufgaben oder Befugnisse nach dem Personalvertretungsrecht wahrnehmen, wobei sich der vorliegende Aufsatz auf die Behinderungen der alltäglichen Personalratsarbeit beschränkt.[2] Niemand darf die Personalratsarbeit behindern. Naturgemäß richtet sich die Schutzvorschrift an den Dienststellenleiter und seinen Vertreter bzw. an alle Mitarbeiter, die eine irgendwie geartete Arbeitgeberstellung einnehmen. Theoretisch kann die Personalratsarbeit aber auch durch Kollegen oder Außenstehende behindert werden.[3]
Das Behinderungsverbot umfasst jede unzulässige Form einer Beeinträchtigung der Wahrnehmung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben oder Befugnisse, von der Erschwerung und Störung bis zur Verhinderung.[4] Eine Behinderung kann nicht durch ein positives Tun, sondern auch - soweit eine Pflicht zum Handeln besteht - durch Unterlassen erfolgen.[5]
Das Benachteiligungs- und Begünstigungsverbot untersagt jede nicht gerechtfertigte ungleiche Behandlung. Unter einer Benachteiligung ist dabei jede Zurücksetzung oder eine Schlechterstellung zu verstehen. Unter einer Begünstigung wird jede Besserstellung oder Vorteilsgewährung verstanden.[6] Die Benachteiligung oder Begünstigung ist verboten, wenn sie mit der personalvertretungsrechtlichen Tätigkeit im ursächlichen Zusammenhang steht und rechtswidrig ist. Das ist der Fall, wenn sie nicht aus sachlichen Gründen erfolgt. Solche Gründe können in der Wahrnehmung von Rechten oder rechtlich geschützten Interessen liegen.[7] Das Verbot der Personalratsbehinderung kann zudem Vor- und Nachwirkungen entfalten, weil es sich auch auf eine zukünftige oder bereits beendete personalvertretungsrechtliche Tätigkeit erstreckt und deshalb nicht auf die Amtszeit eines Personalratsmitglieds begrenzt ist.[8]
1. Behinderungen der Personalratsarbeit
Welche Fälle stellen nun eine Behinderung der Personalratsarbeit dar?
Für den Alltag der Personalratsarbeit erweist es sich erfahrungsgemäß als besonders schwer, wenn die Dienststellenleitung eine konstruktive Zusammenarbeit mit dem Personalrat verweigert. Damit ist nicht gemeint, dass die Dienststellenleitung anderer Auffassung als der Personalrat ist und dessen Argumente nicht gehört werden, weil die Dienststellenleitung anders entscheiden möchte. Hierfür gibt es die gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligungsverfahren, wodurch verhärtete Fronten notfalls unter Hinzuziehung der Einigungsstelle aufgebrochen werden können. Gemeint ist vielmehr das Verweigern einer inhaltlichen Zusammenarbeit mit dem Personalrat. Dazu gehört z.B. das Nichteinhalten durch den Personalrat gesetzter Termine, dauerhaftes Außerachtlassen objektiv nachvollziehbarer Argumente des Personalrats, inhaltliche Ausgrenzung des Personalrats bei Entscheidungen usw. Weil derartige Behinderungen der Personalratsarbeit kaum greifbar sind und unterschwellig erfolgen, können sie rechtlich kaum sanktioniert werden. In diesen Fällen muss auf andere Mittel zurückgegriffen werden, auf die weiter unter noch näher eingegangen werden soll.
Zunächst soll auf die Behinderungen der Personalratsarbeit eingegangen werden, die offensichtlich sind.
Altvater zählt die wohl gängigsten Behinderungsszenarien auf: Verhinderung der Abhaltung von oder der Teilnahme an Personalratssitzungen, Ablehnung von Freistellungen zur Wahrnehmung von Personalratsaufgaben, Behinderung von Beschäftigten am Besuch der Personalratssprechstunde, Verweigerung der Übernahme der durch die Personalratstätigkeit entstandenen Kosten, Verweigerung der Bereitstellung notwendiger Räume oder des Geschäftsbedarfs, Mitteilung des Dienststellenleiters an die Beschäftigten über die Kosten der Tätigkeit des Personalrats, Nichterfüllung von Informationspflichten, Verhinderung des Zugangs von Gewerkschaftsbeauftragten.[9] Schlechterbehandlungen von Personalratsmitgliedern sind im Vergleich zu ihren Kollegen ohne Personalratsamt unzulässig.[10] Eine finanzielle Schlechterstellung freigestellter Mitglieder von Personalvertretungen wäre nämlich geeignet, qualifizierte Personen von der Wahrnehmung eines solchen Amts abzuhalten.[11] Damit würde nicht nur die jeweilige Personalvertretung als solche, sondern die Institution Personalvertretung insgesamt geschwächt.[12]
2. Begünstigungen der Personalratsarbeit als Behinderung
Neben der Behinderung der Personalratsarbeit enthalten die §§ 8, 107 BPersVG ein Begünstigungsverbot, das häufig übersehen wird. Auch Begünstigungen stellen im Ergebnis eine Behinderung dar, weil begünstigte Personalratsmitglieder quasi „bestochen“ und dem Willen der Dienststellenleitung gefügig gemacht werden sollen.
Verbotene Begünstigungen, über die bereits Urteile vorliegen, werden bei Altvater aufgezählt:[13] Sachlich unbegründete Beförderungen oder Höhergruppierungen sowie die Zahlung überhöhter Entschädigungen für Auslagen oder Reisekosten[14], Vereinbarungen über die pauschale Erhöhung der zu vergütenden wöchentlichen Arbeitszeit eines teilzeitbeschäftigten, von der beruflichen Tätigkeit freigestellten Personalratsmitglieds wegen des Umfangs der Personalratstätigkeit für die Dauer der Freistellung von 19,25 Stunden auf 30 Stunden[15] oder die Berücksichtigung eines freigestellten Personalratsmitglieds bei einer Bewerberauswahl für eine Aufstiegsposition, weil es schneller als andere Bewerber hierfür abkömmlich ist.[16]
Die prominentesten Fälle finden sich (glücklicherweise) nicht im Personalvertretungsrecht, sondern im Betriebsverfassungsrecht: Ein ehemaliges VW-Vorstandsmitglied begünstigte den damaligen Konzernbetriebsratsvorsitzenden in unvorstellbarer Weise. Insgesamt wurden im Laufe der Jahre EUR 2,3 Mio. zusätzliche Vergütungsleistungen an ihn erbracht und eine Vielzahl von Scheinrechnungen zu seinen Gunsten beglichen. Daneben wurden weitere Betriebsratsmitglieder reich bedacht. Insgesamt wurden EUR 1,2 Mio. für private Reisen, verauslagte Bargeldzuwendungen an Betriebsratsmitglieder, Kosten für Bordellbesuche und Prostituierte, für Maßanzüge, Mobiltelefone und eine Mietwohnung für Prostituiertenbesuche abgerechnet. Die beteiligten Personen sind rechtskräftig wegen verschiedener Straftaten verurteilt worden. Interessanterweise ist es zu einer Verurteilung wegen Betriebsratsbegünstigung nicht gekommen. Der VW-Konzern hatte es versäumt, den hierfür erforderlichen formgerechten Strafantrag zu stellen.[17] Auch Siemens hatte einen handfesten Skandal der Betriebsratsbestechung zu verkraften. Ein ehemaliges Vorstandsmitglied soll innerhalb von 5 Jahren mehr als EUR 30 Mio. an den ehemaligen Vorsitzenden der arbeitgeberfreundlichen Arbeitnehmerorganisation AUB erhalten haben, der damit Mitarbeiter der AUB bezahlte und Kampagnen für Betriebsratswahlen finanzierte. Damit sollte eine Gegenmacht zur Gewerkschaft IG Metall aufgebaut werden, um Betriebsräte zu unterwandern und zu kontrollieren. Das Landgericht Nürnberg-Fürth entschied auf viereinhalb Jahre Gefängnis für den ehemaligen AUB-Vorsitzenden und auf eine Bewährungs- sowie Geldstrafe für den ehemaligen Siemensmanager.[18] Zu ähnlich spektakulären Fällen ist es im Personalvertretungsrecht (noch) nicht gekommen.
III. Maßnahmen zur Unterbindung von Behinderungen
Festzuhalten ist, dass Behinderungen der Personalratstätigkeit gesetzeswidrig und damit unzulässig sind. Sofern die Behinderung Auswirkungen auf die Stellung als Mitarbeiter hat, sind Personalmaßnahmen, die aus der Behinderung entstehen, unwirksam (§ 134 BGB).[19] Daneben können Ansprüche auf Schadensersatz und Unterlassung geltend gemacht werden.
Liegt ein Verstoß vor, der sich gegen den Personalrat richtet, kann der Personalrat Ansprüche auf Unterlassung geltend machen. Ist die Dienststellenleitung zu einer Mitwirkungshandlung gesetzlich verpflichtet, kann ein Anspruch auf Erfüllung geltend gemacht werden. Nach § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG können die Ansprüche im Beschlussverfahren vor dem Verwaltungsgericht durchgesetzt werden. Nach § 83 Abs. 2 BPersVG i. V. m. § 85 Abs. 2 ArbGG kommt auch der Erlass einer einstweiligen Verfügung in Betracht.
Leider wenig vielversprechend ist der Weg über die Gerichte in dem vermutlich häufigsten Fall: Lehnt die Dienststellenleitung konsequent eine Einbeziehung des Personalrats in die Entscheidungsprozesse ab, verhält sie sich formal-juristisch jedoch (scheinbar) korrekt und wird der Personalrat dadurch faktisch ausgegrenzt und nicht beachtet, dann führt die Inanspruchnahme der Verwaltungsgerichte nicht zu einer effektiven Durchsetzung der personalvertretungsrechtlichen Interessen. Der Verweigerungshaltung der Dienststellenleitung muss in diesen Fällen anders begegnet werden. Das Personalvertretungsrecht weist dem Personalrat eine Vielzahl von Rechten zu, von denen er Gebrauch machen kann, um durch eine hohe Zahl von kosten- und zeitintensiven Verfahren ein Einlenken der Dienststellenleitung zu bewirken. Durch die daraus resultierenden Kosten für Einigungsstellenverfahren, Rechtsanwaltsberatung, Gutachtertätigkeiten, Inanspruchnahme von Arbeitszeit usw. in allen (un-)möglichen Konstellationen dürfte die Dienststellenleitung zur Vernunft gebracht werden. Das Vorgehen des Personalrats ist dabei als Konsequenz des (Nicht-Handelns) der Dienststellenleitung zu verstehen und nicht als ein fahrlässiges Produzieren unnötiger finanzieller Belastungen.
Nimmt die Behinderung des Personalrats Formen an, die in keinster Weise rechtlich noch akzeptabel sind, steht dem Personalrat der Weg zur Staatsanwaltschaft offen. Dabei spielt es keine Rolle, dass das Personalvertretungsrecht keine eigenen Strafvorschriften enthält, wie vergleichsweise das Betriebsverfassungsrecht in den §§ 119, 121 BetrVG. Das Strafrecht selbst bietet genug Ansatzpunkte, um schwerste Formen der Behinderung der Personalratstätigkeit anzuzeigen und zu bestrafen. Zu denken ist dabei an die Straftatbestände der Nötigung (Behinderung) oder der Untreue und der Steuerhinterziehung (Begünstigung). Strafbar ist allerdings nur ein vorsätzliches Verhalten.
IV. Zusammenfassung
Die personalvertretungsrechtlichen Regelungen enthalten eine Vielzahl von Bestimmungen zum Schutz der Personalratstätigkeit. Die wichtigsten Regelungen finden sich in den §§ 8, 107, 99 BPersVG, die im Kern dasselbe aussagen: Personen, die personalvertretungsrechtliche Tätigkeiten ausüben, dürfen weder behindert noch begünstigt werden. Als schwer greifbar stellt sich die Behinderung der Personalratstätigkeit dar, wenn der Personalrat von der Dienststellenleitung praktisch nicht ernst genommen wird. In diesen Fällen muss sich der Personalrat durch umfangreiches Einfordern der Beteiligungsrechte Gehör verschaffen. Ansonsten können die Behinderungen durch Inanspruchnahme der Verwaltungsgerichte beseitigt werden, wobei die bedauerlich lange Verfahrensdauer in Kauf genommen werden muss. In dringenden Fällen kann eine einstweilige Verfügung erwirkt werden. In schwerwiegenden Fällen kann Strafanzeige erstattet werden.
[3] Fischer/Goeres/Gronimus, § 8 BPersVG, Rn. 3.
[4] BVerwG v. 27. 8. 1990 – 6 P 26.87 –, PersR 1990, 327.
[5] Vgl. auch Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/Peiseler, § 8 BPersVG, Rn. 8 m.w.N.
[6] Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/Peiseler, § 8 BPersVG, Rn. 13.
[7] Lorenzen, § 8 BPersVG, Rn. 34, 39.
[8] Vgl. DKK-Buschmann, § 78 BetrVG, Rn. 8.
[9] Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/Peiseler, § 8 BPersVG, Rn. 9 m.w.N.
[10] BVerwG v. 27. 1. 2004 – 6 P 9.03 –, PersR 2004, 152.
[11] Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/Peiseler, § 8 BPersVG, Rn. 14 a m.w.N.
[13] Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/Peiseler, § 46 BPersVG, Rn. 76.
[15] BAG v. 16. 2. 2005 – 7 AZR 590/04 –, PersR 2005, 500.
[16] BAG v. 31. 10. 1985 – 6 AZR 129/83 –, AP Nr. 5 zu § 46 BPersVG.
[17] BGH v. 17. September 2009 – 5 StR 521/08.
[18] LG Nürnberg-Fürth v. 24.11.2008, 3 KLs 501 Js 1777/2008.
[19] Vgl. auch Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/Peiseler, § 8 BPersVG, Rn. 19.
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